財政部 中國資產(chǎn)評估協(xié)會
為貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，近日財政部在修訂《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號，以下簡稱《暫行辦法》）基礎(chǔ)上，結(jié)合績效自評管理有關(guān)要求，印發(fā)了《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號，以下簡稱《辦法》）。為更好推動《辦法》落實，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人對《辦法》起草背景和主要內(nèi)容做以解讀。
一、起草背景
近年來，按照黨的十九大“關(guān)于全面實施績效管理”的決策部署和預(yù)算法要求，預(yù)算績效管理改革逐步深入，績效管理的廣度和深度大幅拓展，原《暫行辦法》已經(jīng)難以滿足客觀形勢和實踐工作的需要。
從法律和制度要求看：2015年實施的《中華人民共和國預(yù)算法》第五十七條明確，各級政府、各部門、各單位都要開展績效評價；2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》對預(yù)算績效評價工作的方式方法和結(jié)果應(yīng)用等提出了新的要求，明確提出“通過自評和外部評價相結(jié)合的方式，對預(yù)算執(zhí)行情況開展績效評價；實現(xiàn)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤”。
從績效評價實踐看：經(jīng)過多年探索，中央和地方績效評價工作已經(jīng)取得了初步成效。外部評價包括部門評價和財政評價，主要委托第三方機(jī)構(gòu)或依托本部門所屬獨立機(jī)構(gòu)開展，與部門和資金使用單位廣泛開展的績效自評相輔相成。2016年以來中央部門項目支出績效自評已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋，中央和省級財政部門、預(yù)算部門重點項目績效評價常態(tài)機(jī)制基本建立，在指標(biāo)體系、評價方法、操作規(guī)程、結(jié)果應(yīng)用等方面積累了有益經(jīng)驗，為進(jìn)一步修訂完善《暫行辦法》奠定了堅實基礎(chǔ)。與此同時，隨著改革的逐步深入，績效評價工作中也出現(xiàn)一些突出問題，如有些績效自評不實、得分虛高，部分部門和地方外部績效評價方法不統(tǒng)一、質(zhì)量不高、結(jié)果應(yīng)用軟約束等，亟待出臺新規(guī)定加以規(guī)范。
為全面實施預(yù)算績效管理，建立科學(xué)、合理的項目支出績效評價管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益，財政部在開展實地調(diào)研，并廣泛征求有關(guān)中央部門和各地財政部門等意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多輪修改完善，修訂形成了《辦法》。
二、主要內(nèi)容
《辦法》主要針對預(yù)算項目支出，共7章32條，主要包括：總則、績效評價的對象和內(nèi)容、績效評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法、績效評價的組織管理與實施、績效評價結(jié)果應(yīng)用及公開、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容。主要有以下幾個新變化：
（一）拓展了績效評價范圍。明確績效評價范圍涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的所有項目支出。政府投資基金、主權(quán)財富基金、政府和社會資本合作（PPP）項目、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項目等績效評價可參照執(zhí)行。
（二）健全了績效評價體系?？冃гu價按照“科學(xué)公正、統(tǒng)籌兼顧、激勵約束、公開透明”的原則開展，分為單位自評、部門評價和財政評價三種方式，三者各有側(cè)重，相互銜接。單位自評由項目單位自主實施，即“誰支出、誰自評”，旨在落實資金使用單位績效主體責(zé)任，要求實現(xiàn)全面覆蓋。財政和部門評價在單位自評基礎(chǔ)上開展，評價對象要“突出重點、兼顧一般”。部門評價優(yōu)先選擇部門履職的重大改革發(fā)展項目，原則上應(yīng)以5年為周期實現(xiàn)部門重點項目績效評價全覆蓋。財政評價優(yōu)先選擇貫徹落實黨中央、國務(wù)院重大方針政策和決策部署的項目，覆蓋面廣、影響力大、社會關(guān)注度高、實施期長的項目，對重點項目應(yīng)周期性組織開展績效評價。
（三）完善了績效評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法?？紤]到績效自評、財政和部門評價的內(nèi)容和方法區(qū)別較大，為更具針對性且易于遵循，《辦法》進(jìn)行了分別規(guī)定。單位自評指標(biāo)是指預(yù)算批復(fù)時確定的績效指標(biāo)，包括產(chǎn)出、效益、滿意度等，采用定量與定性評價相結(jié)合的比較法，對未完成績效目標(biāo)或偏離績效目標(biāo)較大的要分析并說明原因，研究提出改進(jìn)措施，對由于年初指標(biāo)值設(shè)定明顯偏低造成的，要按照偏離度適度調(diào)減分值。財政和部門績效評價指標(biāo)應(yīng)全面反映項目決策、項目和資金管理、產(chǎn)出和效益，評價方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、*低成本法、公眾評判法、標(biāo)桿管理法等，可根據(jù)情況采用一種或多種方法?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)通常包括計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等，為體現(xiàn)績效改進(jìn)的原則，在可實現(xiàn)的條件下應(yīng)當(dāng)確定相對較高的評價標(biāo)準(zhǔn)。
（四）提高了績效評價的科學(xué)性。一是為便于評價結(jié)果相互比較，《辦法》對單位自評的一級指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行了統(tǒng)一設(shè)置，要求同類項目績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有一致性，并對評價結(jié)果等級劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定。二是為突出結(jié)果導(dǎo)向，財政和部門評價應(yīng)優(yōu)先選取*具代表性、*能直接反映產(chǎn)出和效益的核心指標(biāo)，原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%。三是為提高績效評價工作質(zhì)量和可操作性，《辦法》優(yōu)化了評價工作程序，完善了績效評價指標(biāo)體系參考框架和評價報告參考提綱。四是為確?？冃гu價獨立、客觀、公正，明確財政和部門評價時，可委托第三方機(jī)構(gòu)和專家實施，并加強(qiáng)對第三方的指導(dǎo)和監(jiān)督管理，防止“花錢買好”；部門委托第三方開展績效評價的，要體現(xiàn)委托人與項目實施主體相分離的原則，一般由主管財務(wù)的機(jī)構(gòu)委托。
（五）增強(qiáng)了績效評價結(jié)果的約束力。一是健全評價結(jié)果反饋制度和整改責(zé)任制?！掇k法》對績效自評結(jié)果報送財政部門、財政和部門評價結(jié)果反饋被評價部門（單位）、被評價部門（單位）報送整改落實情況提出明確要求。二是建立評價結(jié)果掛鉤機(jī)制?！掇k法》規(guī)定，績效評價結(jié)果應(yīng)與預(yù)算安排、政策調(diào)整、改進(jìn)管理實質(zhì)性掛鉤,體現(xiàn)獎優(yōu)罰劣和激勵相容導(dǎo)向。原則上，對評價等級為優(yōu)、良的，根據(jù)情況予以支持；對評價等級為中、差的，要根據(jù)情況核減預(yù)算。三是完善評價結(jié)果公開機(jī)制。各級財政部門、預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)按照要求將績效評價結(jié)果分別編入政府決算和本部門決算，報送本級人民代表大會常務(wù)委員會，并依法予以公開，自覺接受社會監(jiān)督。
（六）建立了責(zé)任追究機(jī)制。一是對使用財政資金嚴(yán)重低效無效并造成重大損失的項目責(zé)任人，要按照相關(guān)規(guī)定追責(zé)問責(zé)。二是各級財政部門、預(yù)算部門和單位及其工作人員在績效評價管理工作中存在違規(guī)行為，以及其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀(jì)行為的，要依法依規(guī)追究相應(yīng)責(zé)任，涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。下一步，財政部將全面貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的決策部署，推動各地區(qū)各部門抓好《辦法》落實工作，提高績效評價質(zhì)量和水平。
